100 лет Закону Джонса: настало ли время для перемен?

В июне 2020 года исполнилось 100 лет со дня принятия Закона Джонса, одного из самых строгих в мире законов о каботажном плавании, который призван защитить судоходство США от внешней конкуренции. Эта политика часто обсуждалась в США, поскольку, хоть она и поддерживает национальную морскую отрасль, многие считают ее несправедливым ограничением экономики в целом. Подходящее ли сейчас время для изменения закона?

В июне 1920 года Конгресс США представил закон о каботажном плавании, направленный на поощрение использования американских судов и их защиту от конкуренции, известный как Закон Джонса. Спустя столетие эта политика по-прежнему действует, хотя отрасль, которой она служит, радикально изменилась.

Согласно Investopedia, закон требует, чтобы «все товары, отправляемые между портами США, перевозились на судах, построенных и/или эксплуатируемых гражданами или постоянными жителями США, а также принадлежащих им». Однако, определенный Всемирным экономическим форумом как «самый строгий из международных законов о каботажном плавании» и «аномалия на столь открытом рынке, как в США», этот противоречивый закон периодически подвергается тщательной проверке.

Многие критикуют строгость требований и их применимость к переживающему трудности судоходному сектору США. С другой стороны, те, кто поддерживает закон, подчеркивают его решающую роль в защите местного судостроения и других сегментов отрасли перед лицом быстро растущей конкуренции со стороны азиатских сверхдержав, таких как Южная Корея и Китай.

Поскольку пандемия коронавируса бушует по США, ставя местную экономику на колени, президент Дональд Трамп рассматривает возможность ее изменения и открытия местных водных путей для иностранных судов. Но как бы отрасль, свободная от Закона Джонса, обошлась бы без его защиты? И выиграет ли экономика в целом от его изменения?

Что делает Закон Джонса таким противоречивым?

Раздел Закона о торговом мореплавании 1920 года, Закон Джонса, указывает, что только суда, построенные под флагом США, могут перевозить товары между портами страны. Суда также должны быть зарегистрированы в США, и не менее 75% экипажа должны составлять американские граждане.

Многие заинтересованные стороны в секторе морских перевозок и политики считают, что эта политика играет жизненно важную роль для экономики и национальной безопасности страны. «Закон Джонса был опорой американской безопасности и процветания на протяжении столетия. С приходом пандемии он как никогда важен для нашей безопасности и экономических интересов, - написали в Defense News четыре члена Конгресса США, в ведении которых находятся морские вопросы. - Эта политика обеспечивает стабильность морской отрасли США и помогает поддерживать 650 000 рабочих мест в США, что ежегодно приносит 150 миллиардов долларов экономической выгоды».

Не все согласны с этой точкой зрения. Такие эксперты, как Энн Крюгер, старший профессор отделения Международной экономики Школы современных международных исследований Университета Джона Хопкинса, считают, что эта политика давно утратила свои экономические преимущества. «Закон Джонса почти не приносит пользы американской экономике», - комментирует она. 

«Судостроительная отрасль практически исчезла, за исключением постройки барж и подобных теплоходов; суда, в основном, зарегистрированы под иностранными флагами и пришвартовываются только в портах на побережье; вместо экологизации морских перевозок увеличивается количество грузовых автомобильных и железнодорожных перевозок, которые перегружают дороги и повышают уровень загрязнения».

Как сталкиваются противоположные стороны

Ранее, в марте, президент Трамп, который никогда публично не поддерживал эту политику, призывал временно отказаться от закона о поддержке энергетического сектора во время кризиса Covid-19. Однако негативная реакция сторонников Закона Джонса, таких как Американское морское партнерство, наложила вето на это решение, и отказ так и не вступил в силу.

Позже, в июле, Трамп вновь отказался от своих предыдущих планов изменения Закона Джонса из-за давления со стороны представителей отрасли, которые, согласно утверждениям Washington Examiner, в конечном итоге вынудили его отступить.

По словам Колина Грабоу, аналитика из Центра исследований торговой политики им. Герберта А. Штифеля Института Катона, такая ярая поддержка Закона Джонса - и отсутствие столь же сильной оппозиции - сыграли решающую роль в сохранении политики, существовавшей столько лет.

Грабоу, автор книги «Закон Джонса: бремя, которое Америка больше не может нести», недавно назвал закон «хрестоматийным примером концентрированных выгод и рассеянных затрат». «Хоть многим секторам экономики этот закон и наносит ущерб, для остальных секторов это лишь мелкая помеха, - поясняет он. – Для них это лишь цена, которую приходится платить за пользу закона, а не угроза их существованию».

«Напротив, бенефициары этого закона - судоходные компании, которым не приходится сталкиваться с иностранной конкуренцией, поэтому судостроительная отрасль и верфи США […] считают этот закон критически важным и соответственно лоббируют его. Они выделяют огромное количество ресурсов на то, чтобы этот закон оставался неизменным».

Влияние Закона Джонса на торговых партнеров США

За пределами США Закон Джонса критикуют за несправедливое экономическое бремя, которое легло на торговых партнеров США, таких как Гавайи, Пуэрто-Рико и Аляска.

«По нашим оценкам, стоимость доставки из порта на побережье Мексиканского залива в Пуэрто-Рико в два-три раза превышает стоимость доставки из порта на побережье Мексиканского залива в восточную Канаду, которая, конечно, находится намного дальше, - комментирует профессор Крюгер. - Совершенно очевидно, что не будь Закона Джонса, прожиточный минимум на Гавайях упал бы, и совершалось бы больше покупок на материке и меньше - в Азии».

Однако политики в этих штатах склонны выступать за Закон Джонса. «Несмотря на то, что [эти штаты], вероятно, больше всех пострадали от этого закона, все политики этих штатов поддерживают его, потому что, несмотря на все убытки, эти штаты стали домом для заинтересованных групп, которые получают от этого закона прибыль», - добавляет Грабоу.

Вопреки этой точке зрения, исследование Reeve & Associates и TZ Economics недавно обнаружило, что Закон Джонса оказал положительное экономическое влияние на Гавайи, а именно обеспечил появление рабочих мест, инвестиции в инфраструктуру и создание прочной сети транспортировки потребительских и промышленных товаров.

Национальная безопасность и экологичность

Сторонники Закона Джонса считают национальную безопасность и экологичность двумя самыми сильными аргументами в поддержку закона. Что касается первого, по словам сторонников, преимущества включают в себя как строительство кораблей для военных, так и обеспечение рабочих мест американским мореплавателям. «[…] Проблемы национальной безопасности - причина, по которой Закон Джонса продолжает пользоваться широкой поддержкой в Конгрессе, - написали четыре члена Конгресса в июне. - Военные лидеры постоянно представляют Закон Джонса как решающий документ для национальной безопасности».

Тем не менее, профессор Крюгер отвергает это утверждение: «Тот факт, что судами, заходящими в прибрежные порты, управляют иностранные мореплаватели демонстрирует, что этот аргумент не имеет большого веса, если он вообще имеет значение». Грабоу добавляет, что на сегодняшний день не зарегистрировано ни единого случая входа иностранных мореплавателей-террористов в воды США, несмотря на то, что ежегодно в США находятся около пяти миллионов рабочих, не являющихся гражданами США.

Между тем, аргумент экологичности основан на том факте, что в соответствии с Законом Джонса суда США должны соответствовать правилам Агентства по охране окружающей среды. «Сторонники Закона Джонса утверждают, что на суда распространяются более строгие правила, которые приносят пользу окружающей среде, и что они наносят меньший ущерб экологии, - комментирует Грабоу. - Я думаю, что этот аргумент беспочвенен. Закон Джонса известен тем, что он слишком стар и учитывает только старые суда».

Более того, Грабоу утверждает, что из 98 судов в рамках Закона Джонса, по меньшей мере, 35 судов достигли 20-летия и ждут списания. Также он заявляет, что эта политика препятствует использованию морского транспорта, который является значительно более экологичным видом транспорта, чем его авиа- или автомобильные альтернативы, «искусственно завышая его затраты».

Как отмена повлияет на отрасль судостроения США?

Институт Катона является давним сторонником отмены Закона Джонса, однако его противники утверждают, что отмена может стать роковым событием для морской индустрии. «Американские мореплаватели доставляют почти один миллиард тонн грузов каждый год на флоте из 40 000 судов, - писало в июне Американское морское партнерство. - Эта торговая деятельность обеспечивает почти 650 000 американских рабочих мест, 41,6 млрд долларов оплаты труда и более 154,8 млрд долларов годового объема экономического производства».

Но, по словам Грабоу, ситуация уже изменилась, поскольку морская отрасль США, особенно судостроение, сегодня теряет свою мощь перед азиатскими конкурентами. Официальные данные свидетельствуют, что в период с 1983 по 2013 год около 300 верфей прекратили свою деятельность, а занятость в этом сегменте снизилась с 186 700 в 1981 году до 94000 в 2018 году.

 «Реальность такова, что в США практически отсутствует отрасль коммерческого судостроения, - комментирует Грабоу. - В 2019 году мы построили два [больших] судна, в этом году должны быть построены еще два, в следующем году только один, а в 2022 году не запланировано никаких заказов. Так что этой отрасли практически не существует».

Грабоу утверждает, что отрасли не хватает возможности снова стать конкурентоспособной, чему могла бы помочь отмена Закона Джонса. «В краткосрочной перспективе [его отмена] повлечет разрушительные последствия, особенно для большинства игроков», - говорит он. Тем не менее, в долгосрочной перспективе у США есть шанс специализироваться на судах с более высокой добавленной стоимостью, например, в секторе морской ветроэнергетики. «США исторически зарекомендовали себя как очень изобретательная, инновационная и конкурентоспособная страна в целом ряде секторов обрабатывающей промышленности и в сфере транспорта», - добавляет Грабоу.

Может ли изменение закона стать необходимым компромиссом?

Для Грабоу ответ - да. Несмотря на то, что он выступает за полную отмену, он признает, что проведение ряда «постепенных реформ» было бы столь же приемлемым.

Примером постепенной реформы может служить изменение пункта Закона Джонса о постройке в США, который может действовать только для определенных судов, а не для всех. «Вы можете отменить требования о постройке в США только для больших судов неограниченного морского плавания, - комментирует он. - Вы также можете сохранить это требование для небольших судов, таких как буксиры и баржи, из которых, по большей части, состоит флот США по Закону Джонса».

Сектор сжиженного природного газа (СПГ) также может измениться. «США - один из ведущих мировых экспортеров СПГ, - говорит Грабоу. - И все же мы не можем отправлять природный газ с материковой части США в Пуэрто-Рико, потому что у нас нет судов для его транспортировки - США не строили танкеры для перевозки СПГ с 1970-х годов».

В конечном итоге, Грабоу признает, что отмена или изменение Закона Джонса ударит по некоторым сегментам отрасли, которым будет сложно удержаться на плаву. Тем не менее, это положительно повлияет на многие другие аспекты морской отрасли США. «Порты США стали бы чаще использовать в качестве пункта назначения, [а также] стали бы больше использовать прибрежный транспорт. Значит, появится больше возможностей для ремонта и технического обслуживания судов, - заключает он. - Любой, кто связан с морской отраслью, выиграет от этого. Сделав водный транспорт менее дорогим, более доступным и более конкурентоспособным, мы увидим, как часто его станут использовать, и тогда все в морской отрасли только выиграют от этого».